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发布时间 2021-10-17 02:00:11 近日浏览 40007
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  刘世锦:“十四五”改革再突围



  中国新闻周刊记者/贺斌



  发于2021.3.8总第986期《中国新闻周刊》



  全国政协经济委员会副主任、中国发展研究基金会副理事长、国务院发展研究中心原副主任刘世锦认为,“十四五”时期,中国应采取更加符合新发展理念的增长指标,即“就业指标打头、GDP指标收尾”的指标体系。“中国要实现2035年的远景目标,立足点、注意力应当更多地放在提升增长质量上,而非过度追求难以企及的增长速度。”




  2020年初,中央有关决策部门委托中国经济50人论坛开展了一项关于“十四五”和到2035年中国经济社会重点领域改革的研究,刘世锦牵头成立课题组,针对“十四五”和更长一个时期中国经济社会改革的方向与重点领域进行研究,研究成果收录于《读懂“十四五”——新发展格局下的改革议程》一书中。



  2021年全国两会前夕,刘世锦接受《中国新闻周刊》专访时指出,当今中国面临双重挑战,一方面要解决好由中等收入阶段跨入高收入阶段特有的问题,另一方面要在百年未有之大变局中找到自身合适的位置。刘世锦将接下来的改革称作“突围”,“‘十四五’时期的改革,简单地说,就是要从这些挑战的压力下突围,踏入高收入阶段的台阶。”



  在双重挑战之下,改革就是一场突围



  中国新闻周刊:你提出,中国当前面临双重挑战,在应对挑战的过程中,中国经济会面临哪些问题?



  刘世锦:改革开放以来,中国经济经历了30多年10%左右的高速增长,过去10年进入增长阶段转换期,逐步转入中速增长平台。今后10年,仍有可能保持5%~6%或5%左右的增速,明显高于美欧日等发达经济体。



  中国经济增速远高于发达经济体,主要靠的是结构性潜能,也就是作为一个后发经济体,在技术进步、产业结构和消费结构升级、城市化进程等方面的发展潜能。但作为发展中国家,要从中等收入阶段迈向到高收入阶段,难度很大。从国际经验来看,“二战”以后就进入工业化阶段的几十个中等收入经济体中,只有13个经济体真正进入到高收入阶段。其中面临的最大问题就是,进入中等收入阶段后,经济还能不能持续增长?



  过去,中国经济的高增长靠的是高投资,主要由基建、房地产、出口等驱动。转入中速增长期后,需要有新的结构性潜能替代,这就是我们通常说的增长动能转换。同时,还要缩小收入分配差距,低收入人口的收入能不能持续增长,成长为中等收入群体?这不仅是人力资本提升的过程,也关系到产业结构、消费结构能否优化升级。



  此外,中国作为人口最多的国家,也是世界第二大经济体,经济规模如果继续上升,将会引起整个国际关系的变化。如何在变局中找到合适的位置,也是中国面临的一个巨大挑战。



  所以,中国当前面临的问题,有的是处于经济发展阶段面临的共性问题,也有一些是中国作为大国面临的特殊问题,在双重挑战之下,改革就是一场突围。



  中国新闻周刊:去年受疫情影响,中国没有设定具体的经济增长目标,今年是“十四五”开局之年,在你看来,今年乃至“十四五”期间是否有必要设置经济增长的量化目标?



  刘世锦:受疫情影响,去年没有设定GDP的增长目标,中国经济仍实现了不错的增长。“十四五”时期中国应采取更加符合新发展理念的增长指标,可以考虑采取“就业指标打头、GDP指标收尾”的指标体系。



  就业指标的重要性不言而喻,稳增长是为了稳就业,就业指标也能有效衡量全社会资源利用状态,这应是一个力争完成的指标。除此之外,还可以采取若干体现新发展理念的全局性指标,包括居民人均收入、物价水平、宏观杠杆率、全要素生产率、单位GDP碳排放强度等。



  这并不意味着不需要GDP指标,作为全球通用的反映经济增长总量的指标,未来GDP指标应该是预期性、结果性、后置性的,不再作为挂帅指标。事实上,如果其他指标处在正常或好的区间,GDP增速就是适当的。从中长期看中国要实现2035年的远景目标,立足点、注意力应当更多地放在提升增长质量上,而非过度追求难以企及的增长速度。



  推动结构性潜能成为现实的增长动能



  中国新闻周刊:在你看来,新的结构潜能是什么?



  刘世锦:与发达经济体相比,中国还有相当大的结构性潜能驱动增长,而非主要依赖于宏观刺激政策。在房地产、基建、出口等高速增长期结构性潜能逐步消退后,“十四五”期间要着力发掘与中速增长期相配套的结构性潜能。



  为此,我们提出一个“1+3+2”结构性潜能框架。其中,“1”指以都市圈、城市群发展为龙头,为下一步中国的中速高质量发展打开空间,实现更高的空间集聚效应。从经济增长动能角度,“十四五”期间和更长一段时间,百分之七八十的增长动能都在这个范围内。



  “3”指实体经济方面,补上我国经济循环过程中新的三大短板:一是基础产业效率不高。在能源、物流、通讯、金融等领域仍然不同程度地存在行政性垄断、竞争不足,提升了全社会的成本,补这个短板将有利于全社会降成本。二是中等收入群体规模不大。今后十到十五年时间,中等收入群体应力争由4亿人增加到8亿~9亿人,实现倍增,补这个短板将有利于扩大需求特别是消费需求,同时扩大人力资本。三是基础研发能力不强。基础研究和源头创新是我们内循环中的“卡脖子”环节,补上这个短板才能有效应对外部“卡脖子”问题,为建设创新型国家打牢基础。



  “2”指以数字经济和绿色发展为两翼。作为一个后发经济体,中国在这两方面具有一些优势,有可能后来居上。但数字经济和绿色发展并不是具体某一个行业的问题,而是全面赋能各行业各领域,提升全社会发展的能力,形成新的增长点。在“十四五”时期,乃至今后10~15年都将发挥作用。



  简单地说,“1+3+2”结构性潜能就是一个龙头引领、补足三大短板、两个翅膀赋能。



  中国新闻周刊:围绕“1+3+2”结构性潜能,“十四五”期间中国改革如何突围?



  刘世锦:目前,这些结构性潜能还受到不合理的体制机制政策的束缚,往往是看得见,抓不住,要让这些结构性潜能“变现”,需要更大力度、更有成效地推动相关领域的改革开放。



  首先是深化农村土地制度改革。集体土地入市、宅基地流转有利于通过交易发现、提升土地价值,增加农民财产性收入,真正保护农民利益。土地交易收益优先用于农民社保,以现代化社保体系取代土地的保障功能,把稀缺的土地资源配置到更有效的用途。



  其次是空间和城市规划制度的改革。市场要在空间规划和城市规划过程中发挥基础性的作用,人口流向是最重要的市场信号,应按人口流向分配用地指标、财政补贴资金等,并依照人口布局变化定期调整城市规划。



  此外,在基础产业领域要放宽准入,促进竞争,并加快基本公共服务的均等化,逐步打通农村社保和城镇居民社保的衔接,分期建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程。同时,深化高水平大学教育和基础研究领域改革。在创新居于前列、科教资源丰厚的若干城市,像当年办经济特区一样,创办高水平大学教育和研发特区。



  在对外开放中,可采取更有前瞻性和冲击力的举措,如主动站上零关税、零补贴、零壁垒的制高点,在加入《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)的基础上,积极创造条件加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)等,以更高水平的对外开放推动国内高标准市场体系的建设。通过这些改革开放举措,推动结构性潜能成为现实的增长动能。



  都市圈和城市群将是主要增长动能



  中国新闻周刊:“十四五”期间,70%~80%的增长动能来自于都市圈和城市群发展,作出这一判断的依据是什么?



  刘世锦:从增长动能角度看,小镇小城需要新建改建大量居民住宅、公共基础设施,小镇小城之间用轨道交通等连接,产业聚集的小镇小城也要有制造业投资,这些都会形成可观的需求增长空间。



  产业结构将会在空间调整重组。对成本敏感的制造业和中低端服务业企业转至都市圈的小镇小城,在降低成本的同时,也可继续分享城市专业化分工体系的好处。高技术含量、高附加值的服务业和其他产业分布于城市核心区。由于产业发展已经进入分化重组、市场份额和利润向头部企业集中的阶段,都市圈的产业布局将有明显地域专业化、集中化特色,且集聚的是重要头部企业。



  人口就业居住结构也将发生重要改变。相当数量的老龄化人口可从城市核心区转至小镇小城,并形成养老特色的新社区。由核心区转到小镇小城的部分产业带走配套的就业人口。与此同时,都市圈的小镇小城可吸收大量农村进城和其他城市转入的人口。



  此外,在技术进步、绿色发展的大背景下,这一轮都市圈发展也完全可以不重复发达国家的老路,而走出一条具有中国特色和时代特色的绿色发展新路。



  中国新闻周刊:在都市圈和城市群的发展中,核心城市和“圈”之间,“圈”与“圈”之间不仅有合作,也有竞争。如何让城市群和都市圈发展呈现出优势互补、共同发展的健康格局?



  刘世锦:都市圈和城市群是一个城市体系,核心城市和周边城市各有各的定位,各有各的作用。核心城市主要发展一些高附加价值的产业,中小城市成本较低,环境质量较好,还能分享城市体系中专业化分工的优势,可以承接从核心城市转移的产业。都市圈和城市群的形成需要有规划,但更多是市场力量作用的结果。



  要形成有成长潜力、竞争力的都市圈和城市群,就要打通要素市场,让人才、土地、资金等各种市场要素自由流动,也就是说,让每个市场主体作出选择。在市场开放的基础上,对城市空间作出规划并定期调整。



  建设都市圈要立足于调动市场力量,充分发掘全社会消费、投资和创新的潜能,也要发挥好政府的作用。大城市的政府通常人员素质较高,组织协调能力较强,在建设都市圈过程中有很大创新空间。建议试行区带镇体制,即核心城市的一个区,带都市圈若干个镇,发展目标、责任、权利、利益都捆绑在一起,所带镇创造的GDP、财政收入、就业等,都算到区的名下。区所辖核心城区内需要疏解的功能,可优先转到所带小镇。同时区也要利用各种资源推进所带镇的规划、建设和运营。各个区所带镇之间既竞争、又合作,逐步形成有活力、有创造力、可持续的发展机制。



  《中国新闻周刊》2021年第8期



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